“由于用地问题，我们很多项目迟迟拿不到备案、上不了网，握在手上成了摆设，想卖也卖不出去。比如在东北某地，电站建设之初，项目所在位置还是一片荒地，为明确土地性质问题，公司通过多种渠道多次向主管部门提交用地申请，但均未得到答复。结果电站建好后，又说那是一般农业用地，最终只能拆除。”近日在接受记者采访时，中利腾晖光伏技术有限公司原国内战略发展总裁陈杰大倒苦水，“商业电站遇到的土地问题不计其数，现在公司一步步被拖垮，与此有很大关系。”
上述情况，只是高歌猛进中的可再生能源行业面临土地约束的“冰山一角”。记者了解到，除了“荒地变农田”的问题外，在基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线（以下简称“三线”）等限制下，光伏、风电项目土地供给不足的现象愈发凸显。“除了部分海上风电，未来需要3-4万平方公里的土地或空间，才能满足可再生能源的实际发展需求。虽然用地面积看起来只占国土面积的千分之三四，但现在寸土寸金，地从哪儿来已成为制约行业发展的最大问题。”中国工程院院院士江亿称。
特别是在“30·60”双碳目标下，“十四五”期间，我国风、光年均新增装机将不能低于1.2亿千瓦。一边是激增的光伏、风电装机需求，一边是巨大的项目建设用地供应缺口，棘手矛盾如何化解？
“既要千方百计扩大装机，又要克服种种用地限制，风电、光伏大规模开发土地‘卡脖子’问题越来越突出”
江亿指出，随着光伏发电、风电设备及安装成本大幅降低，土地成本愈发凸显。“1平方米土地，对应约150瓦的光伏安装量，风电最多200瓦。风、光属于低密度能源，必须达到一定规模才能产生效益，土地空间就成了最宝贵的资源。但是，这些空间在哪儿？”
江亿的担忧不无道理。以电力装机大省山西为例，中国能源建设集团投资有限公司山西分公司发布的报告——《“十四五”期间山西光伏发展面临的挑战和机遇》（下称《报告》）明确指出，“土地资源紧缺可能成为光伏项目发展最大拦路虎”。
《报告》显示，受“三线”划定控制的土地面积占山西全省国土面积的一半，其中划入耕地红线的土地虽然仅占25%左右，但山西省内多为黄土覆盖的山地高原，山区面积占比80.1%，少量平原地带几乎全部是基本农田，开发建设光伏项目的机会少之又少。城郊的部分一般农田多数已被规划为各类开发区，利用一般农田建设光伏复合项目的机会同样很少。此外，部分县市为扩大工业、城镇用地，一些原本适合用来建设光伏项目的荒山荒坡被划为基本农田，因土地属性变更而无法作为光伏用地。
约束不止在山西一地。一位不愿具名的风电企业人士称，各地每年的建设用地指标有限，往往优先分配给城建、交通等领域，很难为风电项目预留空间。风电要想占用农田、荒地，必须先由政府将土地属性调整为建设用地，这在实际操作中困难重重。在此背景下，中东部、南部地区的风电开发已出现严重的用地问题。
多位业内人士向记者直言，新能源开发用地问题若得不到妥善解决，将直接影响“30·60”双碳目标的实现。“构建以新能源为主体的新型电力系统，意味着风、光将是未来主力电源。据此预估，到2025年，风、光年均新增装机不能低于1.2亿千瓦。”阳光电源董事长曹仁贤称，虽正经历飞速发展，但迄今为止我国风电、光伏装机规模从未达到上述体量，即便是按照近年的正常速度推进，达标也存在一定难度。“既要千方百计扩大装机，又要克服种种用地限制，风电、光伏大规模开发土地‘卡脖子’问题将越来越突出。”
“长期以来，我国可再生能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划等衔接不畅”
记者了解到，在供应不足的情况下，光伏、风电项目用地的界定、审批更是难上加难。
“我们经常遇到土地政策模糊的情况，电站建设之初，地方上不说能建，也没说不能建，部门之间互相推诿、说法不一。作为开发企业，我们有时只能先行建设。”陈杰说，“同一片地，可以说是荒滩荒地，长几根草、有点植被又被说成林地，全凭办事人员‘一张嘴’，没有见到明确标准。”
中国循环经济协会可再生能源专业委员会执行秘书长李丹也称，尽管国家积极推进“多规合一”，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。而可再生能源项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，“不一致”给企业带来非常大的程序成本。“比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。再如，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料。”
金风科技董事长武钢指出，由于针对风电项目环境生态影响的系统研究不足，一些地区在生态保护、草地林地使用等问题上实施“一刀切”政策，既缺乏科学依据，也严重影响了行业发展。“长期以来，我国可再生能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划等衔接不畅，相关政策波动也导致部分地区已核准项目建设难、已建设项目并网难。”
武钢进一步举例称，目前，风电项目建设用地管理主要依据2012年3月1日起施行的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，其中对于风电机组用地采用基础底板轮廓尺寸计算，单台机组在180-450平方米之间。“该标准出台时间较早，已不适用当前主流机型，且当前广泛使用的风机基础，对土地表面农作物正常耕种并无影响。建议修订用地指标规定要求，可按风电机组实际占地地表面积进行计算，降低风电机组的建设用地指标占用。”
“不是要求给可再生能源企业开绿灯，而是希望在充分论证的基础上，合理规划土地资源”
作为硬约束，“三线”是新能源项目开发的必要前提。自然资源部（原国土资源部）法律顾问吴永高告诉记者，早在2015年，原国土资源部已下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《光伏发电站工程项目用地控制指标》等文件，明确对新能源项目用地作出规范和界定。以光伏为例，自上述政策实施后，部分地方允许光伏项目占用农用地的政策不再实施，部分项目投资因此无法落地。“2021年中央一号文件重申，坚决守住18亿亩耕地红线，这是第一位的。土地作为生态环境的组成部分，其使用也要兼顾生态承载能力，生态红线又是一条硬约束。绝不能因为风、光建设需要用地，主管部门就开这个口子，项目选址首先必须规避红线。”
另据介绍，在强化“三线”约束、规范项目用地的同时，主管部门其实也出台了多项土地管理政策，支持风、光产业发展。吴永高举例，诸如“林光互补”等项目，虽然占用林地、草地，但基本不破坏原来的土地状态，对土地功能影响较小；部分光伏、风电项目使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占压土地、不改变地表形态。对于这些情况，主管部门采取差别化用地政策，均已给予政策优惠及便利。
“我们不是要求放宽耕地、生态等红线限制，更不是要求给可再生能源企业开绿灯，而是希望在充分论证的基础上，合理规划土地资源，给光伏、风电留足发展空间。从整体出发加强评估，每年1.2亿千瓦以上的新增装机，到底装在哪里合适？当前，推进双碳目标的紧迫性，不允许因用地问题来回扯皮而造成太多时间浪费。”曹仁贤表示，土地利用要算“大账”，要统筹推进可再生能源推广应用与生态环境协调发展。
“可考虑由自然资源部门牵头，建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’”
重重矛盾如何破解？
曹仁贤建议：“可考虑由自然资源部门牵头，建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’，比如包括基本农田、草原、林地、国家级公益林、重要湿地等，放开清单以外的用地限制，增加土地供给范围，为光伏、风电大规模开发提供用地保障的绿色通道。”
武钢建议，各地在编制国土空间规划时要充分考虑“双碳”目标，采用风电专项规划或规划留白的形式保障项目用地。同时，应开展风电对生态环境影响的研究评估，科学制定生态红线划定标准和办法，避免“一刀切”政策影响行业发展。
“针对可再生能源项目用地问题，各方有过几次激烈交锋，所以才出现诸如农光互补等开发形式。”国家发改委能源研究所研究员王斯成告诉记者，表面上看，可再生能源开发面临着用地难的问题，但背后实际涉及非常复杂的因素，需多管齐下推动解决。
王斯成认为，在中东部地区，土地资源已非常紧张，大面积占用土地的新能源项目应该明令禁止，转而鼓励建筑光伏、屋顶分布式光伏等形式。而在土地相对充裕的西部地区，特别是诸如青海、甘肃、新疆等有大量戈壁、荒滩资源的省份，可推进大型可再生能源项目的开发，尤其是集合了风、光、水、火、储的综合能源基地。
李丹也称，中东部地区人口密度大，土地用途更多，在可行范围内，新能源开发应尽量以分布式光伏、分散式风电为主，西部地区则是集中式开发的主战场。“之所以存在土地获取难的问题，很大程度上是因为土地是地方推动经济发展的重要资源，因此当地政府在项目审批、实施的过程中会主动提高用地门槛。对此，还需探索更好的商业模式，让各方均能从项目开发中获取合理收益。通过利益绑定的方式，避免当地政府哄抬地价，企业也可减少不必要的土地成本。”
“新能源产业正迎来规模爆发期，而我国建设用地指标长期稀缺，在兼顾各行业用地需求时，地方政府可根据实际情况，加强统筹协调。此外在用地审批时，考虑适当简化流程，切实减轻企业负担。”吴永高说。
